เอกชนหรือรัฐวิสาหกิจ?

หมายเหตุบรรณาธิการ: การขาดแคลนพลังงานเมื่อเร็วๆ นี้ในช่วงคลื่นความร้อนทำให้เกิดความเสียหายมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์ และยังคงเป็นภัยคุกคามที่แท้จริงในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า การมีส่วนร่วมอย่างลึกซึ้งมากขึ้นของภาคเอกชนในการลงทุนด้านพลังงานกำลังสร้างประเด็นสำคัญเกี่ยวกับนโยบายดึงดูดการลงทุน ในขณะเดียวกันกลไกการปรับราคาไฟฟ้ายังขาดลักษณะของตลาด

บทความชุด "อนาคตของอุตสาหกรรมไฟฟ้า" วิเคราะห์ปัญหาคอขวดที่มีอยู่ มุ่งหวังที่จะส่งเสริมการลงทุนในแหล่งพลังงานใหม่ๆ และการเปลี่ยนแปลงที่จำเป็นในนโยบายราคาไฟฟ้าให้มากขึ้น

การรับมือกับความกลัวเรื่องการขาดแคลนทรัพยากร

“ความเป็นจริงของการจัดหาไฟฟ้าในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าการมอบหมายงานให้ Vietnam Electricity Group (EVN) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ (SOE) ดำเนินการจัดหาไฟฟ้าให้เพียงพอต่อเศรษฐกิจนั้นไม่เหมาะสมอีกต่อไป กลไกดังกล่าวได้มาถึงขีดจำกัดแล้ว หากยังคงดำเนินการต่อไป ไม่เพียงแต่จะทำให้ EVN อ่อนแอลงเท่านั้น แต่ยังทำให้เกิดการขาดแคลนและความไม่มั่นคงในการจัดหาไฟฟ้าสำหรับเศรษฐกิจอีกด้วย”

นั่นคือสิ่งที่ TS เหงียน ดินห์ กุง อดีตผู้อำนวยการสถาบันกลางเพื่อการจัดการเศรษฐกิจ กล่าวสรุปเมื่อนำเสนอในการประชุมเชิงปฏิบัติการที่จัดโดยคณะผู้แทนกำกับดูแลของคณะกรรมการประจำสภานิติบัญญัติแห่งชาติในเดือนมิถุนายน

ความเห็นของนาย Cung ในเวลานั้นยังคง “ไม่เข้าท่า” เนื่องจากการรับประกันการจ่ายไฟฟ้าของ EVN ถือเป็นสิ่งคงที่มานานหลายทศวรรษ

แต่ความเห็นของนายซีงข้างต้นนี้ทำให้หลายคนต้องครุ่นคิด เนื่องจากรัฐบาลได้มีมติแยกศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าแห่งชาติ (A0) ออกจาก EVN และไปอยู่ภายใต้กระทรวงอุตสาหกรรมและการค้า เนื่องจาก A0 เป็นหน่วยงานอิสระจาก EVN ความรับผิดชอบของกลุ่มในการผลิตไฟฟ้าจึงจำกัดอยู่เพียงประมาณร้อยละ 38 ของกำลังการผลิตที่ติดตั้ง เมื่อต้องมีการระดมกำลัง ความรับผิดชอบในกรณีไฟฟ้าขาดแคลน (ถ้ามี) จะเป็นของกระทรวงอุตสาหกรรมและการค้า เนื่องจาก A0 เป็นหน่วยงานที่ควบคุมระบบและดำเนินการตลาดไฟฟ้า

ปัญหาในปัจจุบันคือเราจะลงทุนในแหล่งพลังงานเพิ่มเติมเพื่อตอบสนองความต้องการที่เติบโตปีละ 10% ได้อย่างไร รัฐวิสาหกิจเช่น EVN, PVN และ TKV จะเข้ามารับผิดชอบนี้หรือไม่ หรือภาคเอกชนจะเข้ามารับบทบาทผู้นำ?

EVN มองว่า นอกเหนือจากการส่งเสริมภาคเศรษฐกิจแล้ว ยังจำเป็นต้องพิจารณาการมอบหมายให้กลุ่มเศรษฐกิจของรัฐลงทุนในโครงการแหล่งพลังงานและโครงข่ายไฟฟ้าหลักต่อไป และตรวจสอบให้แน่ใจว่ารักษาอัตราส่วนแหล่งพลังงานที่เหมาะสมในขั้นตอนการวางแผน

ในขณะเดียวกันผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงานหลายคนเรียกร้องให้มีการลงทุนภาคเอกชน ขณะที่พลังงานความร้อนจากถ่านหินกำลังถูกยกเลิกไป พลังงาน LNG พลังงานลม พลังงานลมนอกชายฝั่ง ฯลฯ ต่างก็หวังว่าจะได้รับนักลงทุนเอกชนทั้งในและต่างประเทศเข้ามาลงทุนเป็นจำนวนมาก

ตั้งแต่ปี 2019 Enterprize Energy Group ได้เสนอต่อนายกรัฐมนตรีในการติดตั้งพลังงานลมนอกชายฝั่ง 3,400 เมกะวัตต์ในบิ่ญถ่วน โดยมีการลงทุนรวม 11.9 พันล้านเหรียญสหรัฐ กลุ่มบริษัทมีแผนที่จะยื่นคำขออนุมัตินโยบายการลงทุนในช่วงปลายปีนี้ บริษัทนี้อยากสร้างสายส่งไฟฟ้าจากโครงการไปยังบิ่ญเซือง-ด่งนาย

“เราไม่สนใจเรื่องราคาที่ได้รับสิทธิพิเศษ (FiT) หรือไม่มี FiT แต่ราคานั้นต้องเป็นที่ยอมรับได้เพื่อผลประโยชน์ของนักลงทุน รัฐบาล และประชาชน แต่มีหลักการที่เปลี่ยนแปลงไม่ได้ว่าหลังจากโครงการแรกแล้ว ราคาของพลังงานลมนอกชายฝั่งจะลดลง” ตัวแทนกลุ่มแบ่งปันและเสนอให้รัฐบาลเลือกโครงการนำร่องและเจรจาราคา

ตามที่ศาสตราจารย์ ดร. เล ชี เฮียป มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีโฮจิมินห์ ระบุว่า ในช่วง 5 ปีข้างหน้า หากการดำเนินการไม่ได้ดำเนินการอย่างเหมาะสม อาจเกิดการขาดแคลนทรัพยากรได้

“เรามีข้อขัดแย้งว่าเราต้องลดการใช้พลังงานถ่านหินและใช้พลังงาน LNG แต่ความจริงคือเราจะจัดระเบียบการดำเนินการอย่างไรจึงจะได้ผล หากเราดำเนินการได้ดี เราจะมั่นใจได้ว่าจะไม่มีการขาดทรัพยากร แต่ความเสี่ยงของการขาดแคลนทรัพยากรก็ยังคงเกิดขึ้นได้” ศ.ดร. เล ชี เฮียป กล่าว

ทั้งรัฐวิสาหกิจและเอกชนจะต้องถูกลบออกจากนโยบายและราคา

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา แผน Power Plan VII ที่ได้รับการปรับปรุงไม่ได้รับการดำเนินการอย่างจริงจัง โครงการแหล่งพลังงานหลายแห่งทั้งจากรัฐวิสาหกิจและเอกชนที่ลงทุนในรูปแบบ BOT หรือโรงไฟฟ้าอิสระ (IPP) ล่าช้ากว่ากำหนด ในขณะที่รัฐวิสาหกิจยังติดขัดทั้งขั้นตอนและเงินทุน ภาคเอกชนกลับขาดประสบการณ์ เงินทุน และ "ติดขัด" ในการเจรจาราคาไฟฟ้า... ทำให้หลายโครงการเหลือเพียงแต่บนกระดาษเท่านั้น

พลังงานไฟฟ้าจากถ่านหินจะต้องลดลง ภาพ: EVN

เพื่อเร่งโครงการแหล่งพลังงานในช่วงข้างหน้านี้ จำเป็นต้องขจัดปัญหาคอขวดดังกล่าวข้างต้น EVN เสนอที่จะเพิ่มการกระจายอำนาจให้กับรัฐวิสาหกิจ รวมถึงให้คณะกรรมการบริหารของกลุ่มเศรษฐกิจที่รัฐถือหุ้นทุนจดทะเบียน 100% มีสิทธิตัดสินใจเกี่ยวกับเนื้อหาของแผนการระดมทุน การลงทุน การดำเนินโครงการลงทุน การก่อสร้าง การซื้อขายสินทรัพย์ถาวร โครงการลงทุนภายนอกวิสาหกิจ ฯลฯ

ในขณะเดียวกัน PVN ยังแนะนำให้จัดระเบียบการเผยแพร่และแนะนำกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับพลังงานเพื่อให้แน่ใจว่ามีการจัดการข้อบกพร่องอย่างทันท่วงทีและปรับปรุงการบังคับใช้ระบบกฎหมายในภาคพลังงาน

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในระหว่างที่รอกฎหมายทั่วไปสำหรับพลังงานหมุนเวียนทุกประเภท รัฐบาลกำลังพิจารณาจัดลำดับความสำคัญของการก่อสร้างระเบียงกฎหมายแยกต่างหากสำหรับพลังงานลมนอกชายฝั่ง เพื่อบรรลุเป้าหมายพลังงานลมนอกชายฝั่งที่ระบุไว้ในแผนการผลิตไฟฟ้าฉบับที่ 8

สำหรับภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจภายนอก EVN ปัจจัยด้านราคาและการรับประกันผลกำไรจากการลงทุนมีความสำคัญมาก โครงการไฟฟ้าจากต่างประเทศหลายแห่งไม่สามารถเริ่มก่อสร้างได้มานานหลายปีเนื่องจากมีปัญหาในการเจรจาสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA)

ตัวอย่างเช่น โครงการโรงไฟฟ้า Bac Lieu LNG มูลค่า 4 พันล้านเหรียญสหรัฐของบริษัท Delta Offshore Energy ได้รับใบอนุญาตการลงทุนเมื่อปี 2563 แต่ผ่านไป 3 ปีแล้ว โครงการนี้ยังไม่สามารถดำเนินการได้ และไม่ทราบว่าจะเริ่มต้นเมื่อใด เหตุผลหลักคือผู้ลงทุนได้ร้องขอให้ PPA ยึดมั่นตามเงื่อนไขต่างๆ มากมายที่เกินกว่ากรอบกฎหมายของเวียดนามและไม่เคยมีมาก่อน

โครงการโรงไฟฟ้าพลังงานก๊าซ เช่น LNG Nhon Trach 3&4 ของ PV Power (ภายใต้ PVN) ยังคงดิ้นรนในการเจรจาสัญญาซื้อขายไฟฟ้าหลังจากเปิดตัวมาหลายปี ปัญหาหลักคือนักลงทุนต้องการให้ EVN มุ่งมั่นต่อปริมาณการซื้อไฟฟ้ารายปีทั้งหมดเพื่อให้โครงการสามารถมั่นใจได้ว่าจะมีรายได้และสามารถให้แน่ใจถึงประสิทธิภาพของโครงการ นี่เป็นสิ่งที่ EVN พบว่าทำได้ยากมากที่จะมุ่งมั่น

ผู้เชี่ยวชาญ เหงียน อันห์ ตวน (สมาคมพลังงานเวียดนาม) กล่าวว่า เพื่อนำแผนพลังงาน VIII ไปใช้ได้อย่างมีประสิทธิผล จำเป็นต้องได้รับการดูแลอย่างเข้มงวดจากรัฐบาลและกระทรวงอุตสาหกรรมและการค้าสำหรับโครงการแหล่งพลังงานแห่งชาติที่สำคัญ เพื่อหลีกเลี่ยงความล่าช้าที่ยาวนาน

“เงินทุนสำหรับโครงการพลังงานมีจำนวนมาก จึงจำเป็นต้องระดมแหล่งทุนในประเทศและต่างประเทศ โดยคำนึงถึงการค้ำประกันของรัฐบาลสำหรับโครงการที่สำคัญและมีความสำคัญบางโครงการ ปรับกลไกเพื่อหลีกเลี่ยงความเสี่ยงสำหรับนักลงทุนที่อยู่ภายใต้ ธปท. ที่เคยเจรจาสัญญา ส่วนโครงการ LNG อาจไม่สามารถใช้แบบจำลอง ธปท. ได้อีกต่อไป จึงจำเป็นต้องมีกลไกการซื้อไฟฟ้าที่เหมาะสมเพื่อหลีกเลี่ยงความเสี่ยงสำหรับนักลงทุน โดยเฉพาะนักลงทุนต่างชาติ” นายอันห์ ตวน เสนอแนะ

ผู้เชี่ยวชาญกล่าวว่าราคาไฟฟ้ายังคงเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการส่งเสริมการลงทุนในแหล่งพลังงาน รัฐวิสาหกิจหรือเอกชนก็ใช้เงินเพื่อหวังผลกำไร แต่หากราคาไฟฟ้าขาเข้าเป็นไปตามตลาดในขณะที่ขาออกถูกควบคุมโดยภาครัฐ อาจนำไปสู่สถานการณ์ “ซื้อแพงขายถูก” ได้อย่างง่ายดาย

ตามที่ผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงานกล่าวไว้ ประสบการณ์ระดับนานาชาติแสดงให้เห็นว่าผลกระทบต่อการลดต้นทุนจากการนำการแข่งขันเข้ามาในระยะการลงทุนในแหล่งพลังงานใหม่นั้นมากกว่าการนำการแข่งขันเข้ามาในระยะการดำเนินการของโรงไฟฟ้าที่ลงทุนและสร้างแล้ว ซึ่งนับว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งสำหรับประเทศที่มีอัตราการเติบโตของโหลดสูงอย่างเวียดนาม

ดังนั้น ตราบใดที่ EVN ยังคงทำหน้าที่เป็นผู้ซื้อเพียงรายเดียวและตลาดไฟฟ้ายังไม่สมบูรณ์ รัฐบาลจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการใช้รูปแบบการแข่งขันในการคัดเลือกแหล่งการลงทุนใหม่โดยมีเกณฑ์ราคาไฟฟ้าที่ต่ำที่สุด

ขณะเดียวกัน สัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่เพิ่งลงนามใหม่ต้องมีเงื่อนไขที่ยืดหยุ่น หลีกเลี่ยงข้อกำหนดการรับซื้อไฟฟ้าให้ได้มากที่สุด ซึ่งเพิ่มแรงกดดันต่อราคาไฟฟ้าขายปลีก และลดความโปร่งใสและการแข่งขันในตลาดไฟฟ้า

บทความถัดไป: การเปลี่ยนแปลงกลไกการจัดการราคาไฟฟ้า: ความต้องการเร่งด่วนเมื่อ A0 ออกจาก EVN

ต้องเผชิญปัญหาไฟฟ้าขาดแคลนมานานหลายปี มีการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้างที่จำเป็นเร่งด่วน? อุตสาหกรรมไฟฟ้ามีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและความเป็นเจ้าของแหล่งพลังงาน แต่นโยบายเพื่อการเปลี่ยนแปลงยังไม่ทันต่อความต้องการ อุตสาหกรรมไฟฟ้ายังคงห่างไกลจากปัจจัยทางการตลาด

แหล่งที่มา