Quản lý, sử dụng nguồn lực vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Sự ra đời của Luật số 69/2014/QH13 và các văn bản hướng dẫn vào thời điểm năm 2014 được coi là một bước đột phá góp phần tạo ra môi trường pháp lý đồng bộ trong hoạt động quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, do phạm vi điều chỉnh của Luật số 69/2014/QH13 quá rộng, nên đã phát sinh nhiều điểm chưa rõ, thậm chí tạo ra những “khoảng trống” pháp lý trong quản lý, sử dụng nguồn lực quan trọng này.

Hiện cả nước có hơn 800 doanh nghiệp có vốn nhà nước, với tổng giá trị tài sản ước hơn 3 triệu tỷ đồng. (Ảnh: NH)

Bất cập, vướng mắc làm khó công tác quản lý

Trước năm 2010, việc thành lập, tổ chức quản lý, hoạt động của doanh nghiệp nhà nước và công tác quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp thực hiện theo Luật Doanh nghiệp nhà nước (1995 và 2003), các văn bản hướng dẫn và một số luật liên quan. Từ ngày 1/7/2010, Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực, các doanh nghiệp nhà nước được chuyển đổi, thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp.

Trong suốt 4 năm tiếp theo đó, nhiều vướng mắc, “khoảng trống” pháp lý đối với hoạt động của khối doanh nghiệp này đã xuất hiện; việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh chủ yếu được điều chỉnh bằng văn bản dưới luật. Việc Quốc hội chính thức thông qua Luật số 69/2014/QH13 (có hiệu lực từ 1/7/2015) đã tạo cơ sở pháp lý bằng văn bản Luật cho hoạt động quan trọng này, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước về đổi mới khu vực doanh nghiệp nhà nước.

Hiện nay, cả nước đã có hơn 800 doanh nghiệp có vốn nhà nước, với tổng giá trị tài sản ước hơn 3 triệu tỷ đồng. Theo đánh giá của Phó Tổng Thư ký Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) Đậu Anh Tuấn, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được, do phạm vi điều chỉnh của Luật số 69/2014/QH13 quá rộng nên đã phát sinh nhiều điểm chưa rõ ràng, như: Chưa phân định, tách bạch rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp; chưa phân tách được vốn của Nhà nước với vốn doanh nghiệp, quyền của đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước với quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp…

Bên cạnh đó, một số quy định liên quan đến quản trị doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư trực tiếp còn bất cập. Việc quản lý lợi ích thu được từ vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp chưa được quy định cụ thể trong luật… Điều này khiến cho các tập đoàn, doanh nghiệp Nhà nước gặp nhiều khó khăn trong hoạt động. Mặt khác, tư duy quản lý phải bảo toàn vốn tạo ra nhiều tâm lý chần chừ trong kinh doanh, bỏ lỡ nhiều cơ hội.

Đơn cử, các quy định tại Luật số 69/2014/QH13 và các văn bản hướng dẫn chưa quy định các nguyên tắc, hình thức và quy trình sáp nhập công ty con do công ty mẹ nắm giữ 100% vốn điều lệ vào công ty mẹ do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Là người trải qua và khá thấu hiểu về những khúc mắc không thể gỡ suốt thời gian dài vừa qua, bà Trần Thị Ngọc Liên (Ban Pháp chế Tập đoàn Bưu chính Viến thông – VNPT) chia sẻ, có nhiều doanh nghiệp cũng đang gặp phải vướng mắc như tại VNPT. Đây là vướng mắc lớn đối với việc tổ chức cơ cấu lại doanh nghiệp giai đoạn 2021 – 2025 vì pháp luật chưa quy định cụ thể.

Tương tự, ông Võ Hồng Lĩnh, thành viên Hội đồng thành viên Tập đoàn Điện lực (EVN), Kế toán trưởng kiêm Trưởng Ban Tài chính – Kế toán cho biết, EVN lâu nay cũng rất vất vả trong việc quản lý, giải trình về vốn của mình tại các công ty con. Ngoài ra, EVN thường đầu tư các dự án lớn, trên nhóm B, nên các dự án đều phải xin ý kiến nhiều cấp, nên chậm trễ nhiều.

Dù đã thực hiện cổ phần hóa hơn 10 năm, nhưng Vietnam Airlines vẫn chưa thể được đổi “sổ đỏ” của doanh nghiệp sang tên mới để hoàn thiện hồ sơ vốn Nhà nước tại doanh nghiệp này. Ông Trần Thanh Hiền, Kế toán trưởng kiêm Trưởng Ban Tài chính – Kế toán Vietnam Airlines, cho rằng, việc xác định quyền sở hữu tài sản, đầu tư, quản lý các công ty con… của Vietnam Airlines là thí dụ điển hình minh chứng cho những vướng mắc, tắc nghẽn lâu nay.

Bất hợp lý khi thiếu sự rõ ràng giữa các khái niệm về vốn

Sở hữu tới hơn 44% tổng tài sản của hệ thống các ngân hàng thương mại, khối ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước, không bao gồm 5 ngân hàng kiểm soát đặc biệt, luôn đóng vai trò trụ cột, dẫn dắt trong việc thực thi các chính sách phân bổ nguồn vốn ưu đãi, cung cấp dịch vụ ngân hàng tới các nhóm khách hàng yếu thế và các khu vực kinh tế cần ưu tiên. Tuy nhiên, công tác quản lý, sử dụng vốn nhà nước ở khu vực này hiện đang gặp nhiều rào cản, do hệ thống pháp lý còn chồng chéo.

Công tác quản lý, sử dụng vốn nhà nước ở khối ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước hiện đang gặp nhiều rào cản, do hệ thống pháp lý còn chồng chéo. (Ảnh: M.P)

Theo ông Vũ Thanh Xuyên, Trưởng Ban Giám sát tài chính các tập đoàn – Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, các khu vực kinh tế ưu tiên là những phân khúc thị trường mà các ngân hàng thương mại khác không nhắm tới do sự khác biệt về mục tiêu chiến lược hoặc hạn chế về quy mô và khả năng tiếp cận của mạng lưới. Từ đó, sự hỗ trợ hệ thống ngân hàng thương mại phân bổ vốn đúng mục tiêu, thúc đẩy các thị trường hoặc khu vực kinh tế trọng yếu trong các giai đoạn thuộc chu kỳ kinh tế suy thoái. Có thể nói ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước đã và đang góp phần hoàn thành các mục tiêu kinh tế lớn của nền kinh tế, cụ thể:

Một là, đóng vai trò trụ cột của hệ thống ngân hàng thương mại. Nhóm các ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước chiếm tới 47,5% tổng huy động vốn của toàn hệ thống, và chiếm 46,1% tổng tín dụng (năm 2023). Đây là nhóm ngân hàng có hiệu quả hoạt động tốt nhờ chú trọng đổi mới quản trị, công nghệ; các chỉ số ROA, ROE bình quân 5 năm trở lại đây lần lượt ở mức 1,02% và 18,1%. Nhờ lợi thế về năng lực tài chính, quy mô, trình độ quản trị và công nghệ, nhóm ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước góp phần gia tăng tính hiệu quả của chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa thông qua việc thực thi các mục tiêu cắt giảm lãi suất cho vay, mua bán trái phiếu, tín phiếu…

Hai là, nhờ sức mạnh tài chính, quản trị và lợi thế quy mô, nhóm ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước đã gánh trọng trách hỗ trợ việc tái cơ cấu hệ thống các tổ chức tín dụng thông qua mua bán sáp nhập, xử lý nợ xấu các ngân hàng thương mại yếu kém trong hệ thống trong nhiều thập kỷ, góp phần lành mạnh hóa và hiện đại hóa hệ thống ngân hàng thương mại sau mỗi chương trình tái cấu trúc. Gần đây nhất, chương trình tái cơ cấu các tổ chức tín dụng năm 2012 với 3 ngân hàng thương mại 0 đồng, hỗ trợ thanh khoản khi xuất hiện các ngân hàng thương mại cổ phần khó khăn thanh khoản hoặc kiềm chế các cuộc chạy đua lãi suất khởi phát từ các ngân hàng thương mại nhỏ yếu kém cho thấy vai trò không thể thiếu của nhóm ngân hàng này.

Ông Vũ Thanh Xuyên cho rằng, bước tiến lớn nhất trong Luật số 69/2014/QH13 là đổi mới quan trọng trong tư duy quản lý nhà nước về tách bạch vai trò đại diện vốn chủ sở hữu với quyền quản lý nhà nước trong các doanh nghiêp nhà nước. Tức là một cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước sẽ không còn là đại diện vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước đó. Theo đó, Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước đã được thành lập và thực thi vai trò đại diện vốn chủ sở hữu thay cho nhiều bộ, ngành tại 147 doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Tuy nhiên, ông Xuyên thẳng thắn chỉ rõ, Luật số 69/2014/QH13 đã không được áp dụng với các ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước. Hiện tại, đại diện vốn chủ sở hữu của nhóm ngân hàng thương mại vẫn là Ngân hàng Nhà nước.

Mặt khác, Luật số 69/2014/QH13 còn tác động tới hoạt động của ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước trong việc tăng vốn điều lệ. Thí dụ điển hình là Agribank – ngân hàng thương mại do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (đối tượng của Luật số 69/2014/QH13), đơn vị có một vị trí quan trọng trong việc đáp ứng nhu cầu vốn tín dụng phục vụ phát triển kinh tế quốc gia, đặc biệt là vai trò chủ đạo trong lĩnh vực tín dụng trong nông nghiệp, nông thôn. Agribank luôn chiếm thị phần lớn nhất hệ thống về dư nợ tín dụng đối với nền kinh tế (khoảng 14%); chủ lực trong đầu tư phát triển “tam nông”, triển khai 7 chương trình tín dụng chính sách, hai chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững.

Bên cạnh đó, Agribank luôn đóng vai trò tiên phong, đầu tàu trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước, đồng thời là công cụ hỗ trợ dẫn dắt thị trường, góp phần thực hiện chính sách tiền tệ, phục vụ mục tiêu ổn định vĩ mô.

Điều đáng nói là dù đang giữ vai trò quan trọng như thế, song hiện nay, quy mô vốn điều lệ của Agribank đến thời điểm ngày 31/12/2022 là ở mức thấp nhất trong các ngân hàng thương mại có vốn nhà nước và không có sự cách biệt, thậm chí nhỏ hơn nhiều so một số ngân hàng thương mại cổ phần khác. Do đó, việc bổ sung vốn điều lệ cho Agribank giúp tăng quy mô vốn, tỷ lệ an toàn vốn bảo đảm tối thiểu đạt ở mức tối thiểu 8% theo đúng quy định hiện hành là yêu cầu cấp bách đang được đặt ra. Để Agribank luôn đóng vai trò tiên phong, đầu tàu trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, là công cụ hỗ trợ dẫn dắt thị trường trong hoạt động tín dụng lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, góp phần thực hiện chính sách tiền tệ, phục vụ mục tiêu ổn định vĩ mô.

Tuy nhiên, việc tăng vốn điều lệ cho Agribank từ nguồn ngân sách gặp nhiều rào cản, trong đó có sự thiếu rõ ràng giữa các khái niệm về vốn, quy trình cung ứng vốn Nhà nước cho doanh nghiệp nhà nước. Hiện tại, khái niệm vốn doanh nghiệp nhà nước và vốn của doanh nghiệp cũng như đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp tại Luật 69/2014/QH13 và các bộ luật liên quan đang có sự chồng chéo. Bên cạnh đó, quy trình, thủ tục phân cấp trách nhiệm trong phân bổ vốn chưa rõ ràng đã làm giảm hiệu quả phân bổ vốn của Nhà nước cho khu vực này…

(còn nữa)