Luật Điện lực mới và vấn đề cấp bách triển khai thực hiện cải cách thị trường điện

Luật Điện lực sửa đổi đã được Chính phủ trình Quốc hội xem xét trong Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV.

Sau nhiều lượt dự thảo, lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, các cơ quan, tổ chức hữu quan, Luật Điện lực sửa đổi đã được Chính phủ trình Quốc hội xem xét trong Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV diễn ra từ ngày 21/10 đến 30/11/2024.

Bản dự thảo luật lần này có thể được xem là một thành tựu đáng ghi nhận. Đây là một dự luật lớn, gồm 9 chương, 130 điều, thể chế hóa 6 nhóm chính sách lớn. Dự luật có tính kỹ thuật đặc thù, phức tạp và tương tác sâu, rộng đến nhiều ngành kinh tế, khách hàng tiêu thụ điện.

Dự luật đã thay đổi đáng kể về lượng và chất so với Luật Điện lực hiện hành (bản hợp nhất 2022 gồm 10 chương, 70 điều). Đây là dự án luật quan trọng, chiến lược nhằm tạo khung pháp lý, nền tảng cho phát triển bền vững ngành điện lực, kinh tế – xã hội Việt Nam nhiều năm tới trong tương lai.

Sớm ban hành luật điện lực mới sẽ sớm hỗ trợ phát triển điện lực, kinh tế – xã hội

Là người quan tâm, theo dõi và đóng góp ý kiến cho dự luật, tôi cho rằng bản dự luật trình Quốc hội đáp ứng các mục đích, mục tiêu và quan điểm xây dựng luật đã đề ra. Dự luật có tính toàn diện, đồng bộ và liên thông với các luật liên quan và phản ánh các ý kiến góp ý đa chiều hợp lý cần có.

Là một chuyên gia độc lập, tôi có quan sát, trải nghiệm tích cực và đánh giá cao nỗ lực, tinh thần trách nhiệm, nghiêm túc, cầu thị của Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự luật, Cục Điều tiết Điện lực và các đơn vị khác trong quy trình tiếp thu, ghi nhận các ý kiến đóng góp của quần chúng, các cơ quan, tổ chức hữu quan.

Tất nhiên, dự luật có thể còn chưa hoàn hảo, chưa lường trước mọi yêu cầu thực tiễn phát sinh trong tương lai, hay chưa hoàn toàn đáp ứng mọi yêu cầu, góc nhìn đa chiều, lợi ích khác nhau của mọi tổ chức, cá nhân. Chẳng hạn, các mục tiêu, chính sách lớn như phát triển điện gió ngoài khơi, điện hạt nhân, các cơ chế hoạt động mua bán điện có thể chưa có những quy định cụ thể như mong muốn trong bản dự luật lần này vì đây là những lĩnh vực mới, còn cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện, cũng như đồng bộ với các bộ luật liên quan khác.

Dù vậy, theo tôi một trong những điểm tiến bộ nổi bật của dự luật lần này là phân quyền nhiều hơn cho Chính phủ, Bộ Công Thương, các cấp có thẩm quyền trong việc ban hành các quyết định, quy trình, quy định liên quan đặc thù của ngành điện. Các văn bản có tính pháp lý bổ trợ cho Luật Điện lực này sẽ được cập nhật, thay đổi linh hoạt, thường xuyên hơn nhằm đáp ứng các thay đổi nhanh về công nghệ, nhu cầu điện năng, phát triển kinh tế cũng như thiết kế, vận hành các cơ chế thị trường điện, hệ thống điện tương ứng. Nhờ đó, tăng tính khả thi và ổn định của dự luật trước những thay đổi của thực tiễn.

Trên tinh thần đó, tôi mong và cho rằng dự luật cần sớm được Quốc hội hoàn thiện, thông qua và ban hành để Luật Điện lực mới sớm hỗ trợ phát triển điện lực, kinh tế – xã hội Việt Nam.

Lưu ý, với sản lượng điện thương phẩm trên 250 tỷ kWh/năm (2023), hệ thống điện Việt Nam hiện có quy mô rất lớn, đứng thứ hai trong Đông Nam Á (sau hoặc tương đồng với Indonesia) và trong tốp 25 trên thế giới. Quy hoạch điện 8 dự báo tăng trưởng điện lực của Việt Nam rất cao, gần gấp đôi và gấp năm lần nhu cầu năm 2023 tương ứng vào các năm 2030 và 2050 để đáp ứng dự báo kỳ vọng tăng trưởng kinh tế GDP bình quân 7%/năm trong giai đoạn 2021-2030 và 6,5-7%/năm trong giai đoạn 2031-2050. Tổng dự toán đầu tư nguồn và lưới điện rất lớn, gần 135 tỉ đô la Mỹ cho giai đoạn 2021-2030, và 399-523 tỉ đô la cho giai đoạn 2031-2050.

Cần khai thông điểm nghẽn chậm thực hiện các cơ chế thị trường điện phù hợp

Trong số nhiều vấn đề quý vị đại biểu quốc hội xem xét kỹ lưỡng về dự luật, tôi cho rằng cần lưu ý thêm vấn đề cấp bách triển khai thực hiện cải cách thị trường điện hiện đại, xứng tầm và làm sao việc thực thi Luật Điện lực mới sau khi ban hành đảm bảo được điều đó.

Trong thời gian qua, một số chính sách được công chúng đặc biệt quan tâm như quy hoạch phát triển điện lực, năng lượng tái tạo (NLTT), cơ chế mua bán điện trực tiếp (DPPA), sử dụng điện tiết kiệm và hiệu quả, điện mặt trời mái nhà tự sản, tự tiêu đều gặp vướng mắc, chậm trễ trong việc xây dựng cũng như thực thi chính sách.

Theo quan sát và phân tích của tôi, vướng mắc của các chính sách phát triển điện lực nêu trên có nguyên nhân gốc rễ liên quan đến việc chưa có các cơ chế thị trường điện phù hợp làm nền tảng cho các chính sách. Việc chậm thực hiện các cơ chế thị trường điện phù hợp chính là các điểm nghẽn cần khai thông nhanh chóng để phát triển ngành điện lực, kinh tế – xã hội.

Đó là, đầu tiên, giá điện bán lẻ chưa thực sự theo cơ chế thị trường, không phản ánh kịp thời chi phí đầu vào biến động và khan hiếm cung – cầu của kinh tế học là một trong các nguyên nhân chính gây khó khăn cho việc thương thảo hợp đồng mua bán điện dài hạn, gây chậm trễ thực hiện các dự án phát triển nguồn, lưới điện theo các quy hoạch điện.

Tiến tới thực hiện thị trường bán lẻ điện với nhiều người cạnh tranh mua buôn điện sẽ giúp nhà đầu tư dễ đạt được thỏa thuận hợp đồng PPA bán buôn điện dài hạn hơn là với chỉ một công ty mua buôn, bán lẻ điện là Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Cơ chế này cũng sẽ giúp khách hàng có động lực sử dụng điện tiết kiệm, hiệu quả, góp phần giảm bớt áp lực đầu tư công suất nguồn, lưới điện mới.

Thứ hai, thị trường bán buôn điện hiện tại được thiết kế từ năm 2015 đã trở nên bất cập với tình hình mới có nhu cầu tăng trưởng nhanh và các mục tiêu bền vững về môi trường đầy thách thức như tỷ trọng NLTT cao và phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050, đòi hỏi phải có một thiết kế mới phù hợp hơn.

Thiết kế mới cần hoàn thiện các cơ chế bán buôn điện cạnh tranh: hợp đồng phái sinh/tài chính, điện năng giao ngay và dịch vụ phụ trợ. Đặc biệt, thiết kế thị trường bán buôn giao ngay cần xem xét cho phép chào giá tự do, giá sàn âm (để các loại NLTT có thể cạnh tranh phát điện với nhau và giúp giải quyết các ràng buộc kỹ thuật khác) và chào giá phía nhu cầu; xem xét thay cơ chế định giá điện giao ngay phù hợp theo miền, thậm chí nhiều vùng hoặc từng nút (Locational marginal pricing – LMP) thay cho cơ chế định giá điện giao ngay đồng nhất cho toàn hệ thống (System marginal pricing – SMP) để xóa bỏ bù chéo, nâng cao hiệu quả kinh tế vận hành ngắn hạn, thời gian thực.

Ngoài giúp đạt vận hành ngắn hạn tối ưu, giá điện giao ngay cho từng miền, vùng cung cấp tín hiệu kinh tế đúng đắn cho các quyết định mua bán hợp đồng điện trung hạn và đầu tư dài hạn, bao gồm cả việc định giá hợp lý, cạnh tranh cho các hợp đồng DPPA và mua bán sản lượng điện dư của điện mặt trời tự sản, tự tiêu.

Thứ ba, cơ chế phát triển công suất mới thông qua quy hoạch điện cần cơ chế đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư (hiện được thể chế hóa trong dự thảo Luật điện lực) để đạt chi phí mua điện từ hợp đồng dài hạn (PPA) cạnh tranh, hiệu quả. Cấu trúc hợp đồng PPA theo cơ chế bao tiêu điện năng áp dụng cho các nguồn phát điện nền trước đây đã chứng tỏ không còn phù hợp với các nhà máy điện khí có xu hướng giảm dần tỷ lệ điện năng theo thời gian do hệ thống điện tăng dần tỷ trọng NLTT, giảm phát thải.

Cơ chế quản lý công suất mới cần xem xét lựa chọn các cấu trúc hợp đồng PPA phù hợp cho sản phẩm công suất lẫn điện năng giúp nhà đầu tư khôi phục các chi phí cố định, chi phí biến đổi và thu lợi nhuận hợp lý đủ bù rủi ro cho từng loại công nghệ phát điện (NLTT, điện khí), nguồn lực linh hoạt (lưu trữ, đáp ứng phía nhu cầu).

Cuối cùng, các cơ chế chính sách lớn, bao trùm đều được yêu cầu tuân thủ nguyên tắc thị trường cạnh tranh. Chẳng hạn, Quyết định phê duyệt Quy hoạch điện 8 của Thủ tướng nêu phát triển ngành điện “trên nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh và thực hiện cơ chế thị trường về giá bán điện”; Phó thủ tướng yêu cầu nghiên cứu xây dựng chính sách DPPA “có độ mở, theo cơ chế thị trường”.

Kiến nghị: Cần hỗ trợ và giám sát việc thực hiện các cơ chế thị trường điện hiện đại, xứng tầm

Vì tính chất quan trọng và cấp bách nêu trên, ngoài việc xem xét hoàn thiện và thông qua dự luật, sau khi ban hành luật, Quốc hội tiếp tục hỗ trợ Chính phủ giải quyết những vướng mắc về thể chế có thể phát sinh và có cơ chế giám sát việc thực hiện hiệu quả chương trình cải cách thị trường điện. Cụ thể, tôi kiến nghị Quốc hội và Chính phủ:

Thứ nhất, xem xét quy định các dự án thuộc chương trình cải cách, phát triển các cơ chế thị trường điện thuộc nhóm dự án phát triển điện lực cấp bách, quan trọng, cần ưu tiên hàng đầu. Bởi lẽ, việc chậm có các cơ chế thị trường điện phù hợp sẽ gây nên những hệ lụy tiêu cực cho phát triển điện lực và kinh tế – xã hội, trái ngược với mục tiêu phát triển bền vững của Luật Điện lực.

Thứ hai, đầu tư đúng mức nguồn lực, kinh phí thực hiện cải cách xứng tầm quy mô và tăng trưởng rất lớn của thị trường điện Việt Nam. Tôi cho rằng cần cân nhắc xem xét thành lập cơ quan chuyên trách thay vì các cơ quan kiêm nhiệm để quản lý, điều phối thực hiện chương trình cải cách thị trường điện lớn, phức tạp này một cách khoa học, hiệu quả. Cần có chính sách đãi ngộ, thu hút và phát triển nguồn nhân lực có trình độ cao, hiểu biết sâu sắc về thị trường điện cho cơ quan này và các cơ quan quản trị ngành điện khác để các đơn vị này có thể hoàn thành tốt các mục tiêu, nhiệm vụ quan trọng được giao.

Thứ ba, thiết lập/duy trì cơ chế giám sát, đánh giá và yêu cầu định kỳ, thường xuyên hơn đối với chương trình cải cách thị trường điện nhằm hạn chế những nguyên nhân chủ quan như thiếu kinh phí, chỉ đạo, hay điều hành có thể dẫn đến chậm trễ thực hiện các cơ chế thị trường điện. Đơn cử, Nghị quyết số 937/NQ-UBTVQH15 ngày 13/12/2023 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giám sát chuyên đề về việc thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng giai đoạn 2016-2021 đã có những đánh giá hiện trạng, kiến nghị nhiệm vụ, giải pháp và yêu cầu tổ chức thực hiện cụ thể, xác đáng cho lĩnh vực năng lượng nói chung và việc thực hiện thị trường điện nói riêng.

Về tác giả:

TS Thái Doãn Hoàng Cầu.

Thái Doãn Hoàng Cầu là tiến sĩ về hành vi kinh tế trong thị trường điện và có hơn 25 năm kinh nghiệm nghiên cứu và làm việc trong thị trường điện Úc.

Ông là tác giả của cuốn sách “Thị trường điện: các vấn đề cơ bản và chuyên đề kinh tế, thương mại, quản lý chiến lược” do Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật xuất bản vào tháng 10 năm 2022. Cuốn sách này cung cấp những kiến thức liên ngành và kinh nghiệm thực tiễn cần biết nhằm giúp ngành điện Việt Nam chuẩn bị tốt hơn cho thị trường điện.