“Exceso” de normativas pero falta dinero y personal
En el proyecto de Ley de Carreteras que se está ultimando para comentarios, el Ministerio de Transporte propuso añadir 5 métodos para explotar los activos estructurales de las carreteras, entre ellos: Organizar directamente la explotación (el Estado gestiona directamente, recauda tarifas y mantiene); cesión de derechos de cobro de peajes en autopistas; arrendamiento del derecho de explotación de activos de infraestructura vial; Cesión por tiempo limitado del derecho de explotación de activos de infraestructura vial; Franquicia empresarial - gestión según la ley de inversión bajo la modalidad de asociación público-privada (O&M).
La autopista Trung Luong de la ciudad de Ho Chi Minh es la primera autopista que aplica la modalidad de concesión para gestión privada.
La propuesta del Ministerio de Transporte surge del hecho de que en los próximos 10 años, la demanda del presupuesto de capital para nuevas inversiones en carreteras alcanzará casi 240 billones de VND, mientras que el capital de mantenimiento solo puede cubrir alrededor del 45%. Mientras tanto, la inversión en carreteras enfrenta dificultades para atraer inversionistas debido a la falta de un marco legal claro y atractivo. Al mismo tiempo, los recursos humanos para gestionar y operar la autopista también son un problema difícil.
En concreto, para satisfacer los requisitos de gestión de la explotación de carreteras, se necesita una media de unos 2 trabajadores técnicos/km de carretera. Por lo tanto, para 2025 se necesitarán unos 6.000 trabajadores para gestionar las operaciones de las carreteras, y para 2030 se necesitarán 10.000 trabajadores. Esto representa una difícil tarea para la Administración de Carreteras de Vietnam en el futuro: gestionar, operar, explotar y mantener un gran volumen de autopistas y más de 25.000 km de carreteras nacionales.
Autopista Trung Luong-My Thuan
En declaraciones a Thanh Nien, un funcionario de la Administración de Carreteras de Vietnam dijo que, según las regulaciones, una vez completada la inversión y la construcción, la carretera se entregará al propietario o gerente del proyecto para su gestión y operación. Si bien los temas de responsabilidad de los administradores y usuarios de las carreteras dependen del capital de inversión y del mecanismo de asignación de la inversión en construcción, todos ellos deben cumplir con las normas generales: las carreteras deben ser administradas y explotadas para los fines y funciones adecuados; Se deben realizar actividades de mantenimiento, reparación y demás para garantizar un tráfico seguro y fluido, y evitar actos de invasión de la infraestructura. Además de la normativa general sobre carreteras, debido a que las autopistas tienen requisitos especiales en su operación y explotación, el Gobierno ha dictado el Decreto nº 32/2014 por el que se regula la gestión, explotación y conservación de las obras de carreteras; El Ministerio de Transporte también emitió la Circular No. 90/2014 que orienta una serie de contenidos sobre la gestión, explotación y mantenimiento de carreteras, que luego fue modificada y complementada por la Circular No. 45/2018 y la Circular No. 08/2015 que regulan las labores de rescate y las normas estimadas para las labores de rescate en carreteras. Además, el Ministerio de Salud también cuenta con la Circular No. 49 que regula la organización y funcionamiento de la atención de emergencias ante accidentes de tránsito en las carreteras.
Al mismo tiempo, el Ministerio de Transporte también exige que cada proyecto de inversión en construcción de autopistas cuente con su propio proceso de gestión, operación y mantenimiento adecuado a la escala del proyecto, características de operación y mantenimiento, organización del tráfico de cada ruta y requerimientos específicos de mantenimiento; Responsabilidad del mantenimiento, reparación, fuentes de financiamiento y métodos para establecer procedimientos, planes e implementación de mantenimiento...
La explotación de las autopistas no se limita al cobro de peajes
A partir de la realidad anterior, el Profesor Asociado, Dr. Tran Chung, Presidente de la Asociación de Inversores en Construcción de Carreteras de Vietnam (VARSI), afirmó que el marco legal completo y los estándares técnicos para la gestión y explotación de autopistas son una gran brecha que necesita ser resuelta lo antes posible.
El Sr. Chung analizó: Al igual que en otros países, el sistema de autopistas en Vietnam está clasificado como un proyecto de tráfico especial. Por lo tanto, la gestión y explotación también son diferentes de la gestión y explotación de las rutas normales de automóviles. Se trata de una actividad con una carga de trabajo muy grande y compleja. Por ejemplo, en la gestión del cobro de peajes, hay muchos contenidos como cómo gestionar los equipos de cobro de peajes, cuáles son las normas, el personal del servicio de cobro de peajes, el almacenamiento de datos para comprobar la calidad del cobro de peajes... Además, la gestión del tráfico es una tarea clave, que incluye: redactar reglas de organización del tráfico en la ruta, organizar para garantizar el orden del tráfico. Actualmente no disponemos de una regulación completa por lo que a menudo se producen atascos en la autopista. Además, es necesario gestionar de forma rápida y oportuna los daños y obstáculos en la carretera para garantizar la seguridad y la comodidad. Cualquier objeto caído en la carretera debe ser detectado y manipulado inmediatamente. En términos de organización, este trabajo requiere un sistema de vigilancia completo, sistemas de eliminación de obstáculos en la carretera, inspección periódica del equipo de tráfico para garantizar que siempre esté en buenas condiciones de funcionamiento, un sistema de prevención de infracciones de las normas de tráfico, un puesto de rescate y guardia 24 horas al día, 7 días a la semana...
En segundo lugar, el mantenimiento es muy importante, pero en realidad rara vez se le presta atención. Muchos edificios en Vietnam se están deteriorando rápidamente, en parte debido al mal mantenimiento. Los operadores de autopistas deben realizar periódicamente inspecciones y evaluaciones de las condiciones de seguridad, la calidad de la superficie de la carretera, controlar vehículos de gran tamaño y sobrecargados, y tener soluciones para el mantenimiento y la reparación. El trabajo es de gran volumen y técnicamente complejo, por lo que requiere una profunda profesionalidad y especialización. No sólo requiere control visual, sino también equipo profesional de alta tecnología. Por último, está la gestión de los activos de la carretera, la protección de las zonas de tierra reservadas para la carretera... Como en el caso de la apertura de puestos de venta al borde de la carretera Hanoi - Lao Cai, la unidad de gestión y explotación será la unidad responsable directa.
"La gestión y operación de un hotel de 5 estrellas es muy diferente a la de un hotel de 3 estrellas. La gestión de un edificio de apartamentos de lujo es diferente a la de un edificio de apartamentos comerciales normales. De manera similar, la gestión, operación y explotación de autopistas también es muy especial, es una cantidad enorme de trabajo. Según el plan, para el año 2030-2035, Vietnam tendrá alrededor de 5.000 kilómetros de autopistas con una inversión total de casi 40 mil millones de dólares. Se trata de un bloque inmobiliario muy grande que necesita ser bien administrado y explotado para lograr la eficiencia de la inversión, de lo contrario causará enormes pérdidas a la economía y a los propios inversores", expresó su opinión el Sr. Tran Chung.
Urgente ampliación de la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong - My Thuan
La Oficina Gubernamental tiene un documento que transmite la opinión del Viceprimer Ministro Tran Hong Ha sobre el estudio del plan de inversión para ampliar la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong - My Thuan. En consecuencia, el Viceprimer Ministro encargó al Ministerio de Transporte que presidiera el estudio y propusiera inversiones para ampliar el tramo de la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong a 8 carriles y el tramo de la autopista Trung Luong - My Thuan a 6 carriles bajo el método de inversión PPP para toda la ruta. Al mismo tiempo, coordinar con el Ministerio de Planificación e Inversiones y la localidad por donde pasa la ruta para acordar el tipo de contrato adecuado. De ser necesario, informar a la Asamblea Nacional sobre la aplicación del tipo de contrato PPP, así como la asignación a la autoridad competente para asegurar que la inversión de ampliación se ejecute de la manera más fluida posible.
Franquicia para gestión privada
En los nuevos modelos propuestos, el Ministerio de Transporte considera que el método de franquicia de O&M traerá más beneficios que la opción de autogestión, porque el Estado recibirá una tarifa de transferencia y no tendrá que asignar capital anual para la operación y el mantenimiento. Al mismo tiempo, aporta valores que no se pueden convertir en dinero, como la implementación de la política de socialización, la movilización de recursos no estatales para participar en la operación y mantenimiento de la infraestructura de tráfico, la promoción del desarrollo empresarial, la racionalización del aparato, etc.
De hecho, el modelo de construcción estatal de carreteras y posterior venta de derechos de cobro de peajes, aplicando la forma de contrato de O&M, se ha aplicado de manera efectiva durante mucho tiempo en muchos países líderes en el desarrollo de redes de carreteras en el mundo, como Estados Unidos, Japón, China, etc.
En Japón, la infraestructura pública existente por la que se cobran peajes sigue siendo propiedad del gobierno, pero el derecho a operarla y explotarla se asigna a una entidad privada. A las unidades se les concede el derecho de operar el contrato por unos 30 años, pagando una parte al Estado y el resto en cuotas. Las compañías de carreteras utilizan este dinero para compensar los costos de construcción de carreteras anteriores. Los franquiciados pueden aumentar los beneficios del negocio de áreas de descanso, organizar eventos para atraer vehículos, reducir los costes de gestión y mantenimiento...
En Vietnam, la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong, de casi 40 km de longitud, que pasa por Ho Chi Minh City, Long An y Tien Giang, es la primera autopista que aplica esta forma de concesión de gestión. Sin embargo, debido a su implementación en un contexto de falta de corredor legal para la inversión en forma de APP, especialmente regulaciones sobre contratos de operación y mantenimiento, el proyecto parece violar regulaciones legales. Después de que expiró el contrato para transferir el derecho a cobrar peajes, la autopista Ho Chi Minh City - Trung Luong tuvo que dejar de cobrar peajes y surgieron muchos problemas y deficiencias, como dificultades para organizar el capital para la gestión y el mantenimiento; El volumen de tráfico aumentó, la velocidad de operación disminuyó (alcanzando solo un promedio de 60 - 70 km/h, mientras que antes de que se detuviera el cobro de peajes, la velocidad promedio era de 100 km/h); Los accidentes de tráfico aumentaron; Los atascos de tráfico son habituales durante las horas punta y los días festivos…
El Dr. Le Dinh Vinh evaluó que Vietnam tiene una ubicación geográfica especial, favorable para el desarrollo de carreteras y la necesidad de desarrollo de infraestructura, especialmente carreteras, en el futuro es muy grande. En la actualidad existen modelos de contratos APP, incluidos los contratos de O&M, pero no se han implementado ampliamente porque esta modalidad no es realmente atractiva para los inversionistas y existen muchos problemas en la construcción, negociación, firma e implementación. En concreto, el actual sistema jurídico aún presenta numerosas regulaciones superpuestas en materia de inversión, construcción y operación de autopistas. La Ley APP permite la gestión de proyectos de autopistas bajo el modelo de O&M, pero la ley de gestión de activos públicos también permite la gestión bajo el modelo de concesión de peajes. Esto genera confusión en la aplicación de la ley para seleccionar inversionistas que realicen la gestión y las operaciones. De hecho, algunos casos en que la titularidad de la autopista no está claramente definida también causan dificultades a las partes implicadas cuando surgen incidencias durante el proceso de gestión y explotación porque no saben qué parte será responsable de resolver dichas incidencias. En esencia, la autopista es un sistema de infraestructura completo, lo que plantea la cuestión de si los inversores pueden implementarlo de forma sincronizada desde la fase de construcción hasta la operación y explotación, o debe dividirse en componentes separados para que muchos inversores lo implementen.
"El modelo de inversión pública y gestión privada se ha aplicado con eficacia en muchos países y es necesario desarrollar un marco jurídico. Si se promulga la Ley de Carreteras, es necesario revisar y proporcionar instrucciones detalladas sobre las principales disposiciones del contrato de O&M para que los inversores estatales y privados tengan una base para construir y organizar la operación de proyectos cooperativos en la gestión y explotación de carreteras", enfatizó el abogado Le Dinh Vinh.
Existe una base legal para implementar los contratos de O&M en la práctica.
Recientemente el Gobierno ha emitido el Decreto nº 25/2023 que completa la normativa sobre las empresas gestoras y explotadoras de autopistas y sobre los gestores que utilizan autopistas. En consecuencia, las empresas que administran y explotan autopistas incluyen: Las empresas de proyecto constituidas al amparo de las disposiciones de la Ley de Inversiones bajo la modalidad de asociación público-privada para participar en la suscripción y ejecución de contratos de inversión para la construcción, comercialización y explotación de autopistas bajo la modalidad de asociación público-privada; Las empresas arriendan o reciben una cesión por un plazo limitado del derecho a explotar activos de infraestructura vial de conformidad con lo dispuesto en la ley sobre gestión, uso y explotación de activos de infraestructura de tráfico vial; Empresas designadas por el Estado para invertir en la construcción, administración y explotación de carreteras. El gestor de usuarios de carreteras es un organismo u organización designado por el Estado para administrar y explotar los bienes públicos de la infraestructura carretera; Empresa de gestión y explotación de carreteras. Esta es la base legal para implementar los contratos de O&M en la práctica.
Profesor asociado, Dr. Tran Chung , presidente de la Asociación de inversores en construcción de carreteras de Vietnam
La ley está completa pero su aplicación es inadecuada.
Las regulaciones legales básicas están completas, pero durante el proceso de implementación, algunas organizaciones e individuos asignados para ejercer las responsabilidades de los usuarios no han implementado completamente las regulaciones de gestión. En algunos casos, la carretera se degrada, su estructura se deforma y el sistema de señalización se daña, pero la unidad gestora es lenta en mantenerla y repararla, o en ocasiones no puede definir claramente las responsabilidades de cada unidad en cada operación y gestión de la ruta.
Un funcionario de la Administración de Carreteras de Vietnam
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