Kiểm soát quyền lực khi không còn sự giám sát trực tiếp của HĐND cùng cấp
Tại Hội thảo tham vấn ý kiến về hồ sơ đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, các đại biểu cho biết, thực hiện chủ trương đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương đã được xác định trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, XII, XIII, Quốc hội Khóa XIV đã ban hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27.11.2019 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hà Nội; Nghị quyết số 119/2020/QH 14 ngày 19.6.2020 về thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại TP. Đà Nẵng; Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16.11.2020 về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh.
Theo đó, tại Hà Nội thí điểm không tổ chức cấp chính quyền tại phường (tại phường không tổ chức HĐND). Tại Đà Nẵng thí điểm không tổ chức HĐND tại quận, phường; UBND quận, UBND phường thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn, hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Chủ tịch UBND quận do Chủ tịch UBND TP. Đà Nẵng bổ nhiệm; Chủ tịch UBND phường do Chủ tịch UBND quận bổ nhiệm. Tại TP. Hồ Chí Minh không thực hiện thí điểm, mà tổ chức luôn chính quyền đô thị với mô hình không tổ chức HĐND tại quận, phường như mô hình thí điểm tại Đà Nẵng.
Như vậy, HĐND theo các Nghị quyết nêu trên không còn được tổ chức tại một số đơn vị hành chính của thành phố, như: phường tại Hà Nội; phường, quận tại Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh. Tại Hà Nội cơ bản các nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND phường được chuyển giao cho cấp chính quyền quận. Tại Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh, các nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND phường, quận được tái cơ cấu lại cho UBND phường, UBND quận và cấp chính quyền thành phố.
Thực tiễn cho thấy, việc chuyển giao các nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND phường, quận cho cơ quan quản lý hành chính trên địa bàn và chính quyền cấp trên trong chức năng quyết định các vấn đề của địa phương trên các lĩnh vực kinh tế – xã hội, quốc phòng – an ninh cơ bản đáp ứng tốt nhu cầu phát triển của địa bàn và cũng chưa có vướng mắc đáng kể nào được ghi nhận trong quá trình triển khai thực hiện tại các địa phương thí điểm hoặc chính thức vận hành mô hình chính quyền đô thị.
Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, đối với chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật và giám sát hoạt động của UBND tại đơn vị hành chính không tổ chức cấp chính quyền đang đặt ra không ít vấn đề cần quan tâm nghiên cứu, hoàn thiện để bảo đảm việc kiểm soát quyền lực không bị ảnh hưởng khi không còn sự giám sát trực tiếp của HĐND cùng cấp.
Nghiên cứu các quy định về thực hiện chức năng, nhiệm vụ giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hoạt động thực thi quyền hạn của UBND, Chủ tịch UBND phường, Chủ tịch UBND quận nơi không tổ chức HĐND cho thấy, giám sát mới được quy định hết sức tổng quát, có tính định hướng, chưa tạo được cơ chế thích hợp, cụ thể giúp cho việc giám sát của HĐND cấp trên đối với chính quyền phường, quận khi không còn là cấp chính quyền. Do vậy, cần có cách tiếp cận mới về hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND, Chủ tịch UBND phù hợp với mô hình chính quyền đô thị với 2 cấp chính quyền, một cấp hành chính và mô hình một cấp chính quyền, 2 cấp hành chính.
Tăng cường trách nhiệm của đại biểu HĐND và Tổ đại biểu HĐND quận
Theo nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Lê Minh Thông, với mô hình 2 cấp chính quyền, một cấp hành chính đang được tổ chức tại Hà Nội, hoạt động giám sát đối với chính quyền phường cơ bản được chuyển giao cho HĐND quận. Do chính quyền phường không còn là một cấp chính quyền, nên các hình thức giám sát đối với việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, giám sát đối với hoạt động của UBND phường cần được thay đổi để phù hợp với tính chất mới của UBND phường. Hình thức xem xét báo cáo của UBND phường sẽ không còn được áp dụng. Các hình thức giám sát chuyên đề cũng khó thực hiện và chưa được hướng dẫn thực hiện. Việc chất vấn Chủ tịch UBND phường, lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND phường chưa được quy định trong Nghị quyết số 97/2019/QH14 nên cũng không có cơ sở pháp lý để thực hiện.
Mặt khác, Nghị quyết số 97/2019/QH14 giao cho HĐND quận nhiệm vụ giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật tại địa bàn phường, hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường, nhưng đến nay vẫn chưa có những quy định cụ thể để HĐND quận có thể thực hiện được nhiệm vụ này. Mặc dù, UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, hoạt động theo chỉ đạo của chính quyền quận, nhưng không thể nằm ngoài sự giám sát của cơ quan đại diện là HĐND. Vì thế, cần có những vận dụng thích hợp các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân để nghiên cứu các giải pháp xử lý, tạo điều kiện cho HĐND quận thực hiện nhiệm vụ giám sát.
Ông Lê Minh Thông cũng đề xuất, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật hiện hành theo hướng tăng cường vai trò, trách nhiệm của đại biểu HĐND quận, Tổ đại biểu HĐND quận để tiến hành các hoạt động giám sát thích hợp đối với hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường. Các đại biểu HĐND quận thông qua việc thực hiện các quyền đại biểu, như quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến việc thực hiện quyền hạn, trách nhiệm của UBND, Chủ tịch UBND để giám sát. Tổ đại biểu HĐND quận cần đưa nội dung giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật trên địa bàn phường, hoạt động của UBND phường vào kế hoạch hoạt động của Tổ đại biểu trong năm hoạt động.
Đồng thời, HĐND quận khi xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát hàng năm nhất thiết phải bao gồm nội dung giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, giám sát hoạt động của UBND phường, Chủ tịch UBND phường. Đặc biệt, nếu hàng năm HĐND quận tiến hành giám sát chuyên đề về hoạt động của một số UBND phường trong địa bàn sẽ hiệu quả hơn.
Do tính đặc thù của Chủ tịch UBND phường trong thực thi quyền lực nhà nước, liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp cũng như quyền làm chủ của nhân dân tại cơ sở, “cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan để có căn cứ cho HĐND quận tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với chức danh Chủ tịch UBND phường hàng năm và chất vấn Chủ tịch UBND phường khi cần thiết”, ông Lê Minh Thông đề xuất.
Đối với mô hình chính quyền đô thị với một cấp chính quyền, 2 cấp hành chính đang được thí điểm tại Đà Nẵng và triển khai chính thức tại TP. Hồ Chí Minh, HĐND thành phố có trách nhiệm thực hiện giám sát đồng thời chính quyền 2 cấp hành chính: Chính quyền quận và chính quyền phường. Hiện nay, một số hình thức giám sát đối với Chủ tịch UBND quận đã được quy định, như lấy phiếu tín nhiệm, chất vấn (bao gồm cả chất vấn Chánh án Tòa án Nhân dân quận, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân quận).
Tuy nhiên, việc lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND quận lại chưa thống nhất với Nghị quyết lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Bởi lẽ, Chủ tịch UBND quận do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm, mà không qua sự phê chuẩn của HĐND thành phố. Vì vậy, theo ông Lê Minh Thông, cần nghiên cứu tìm giải pháp xử lý sự không tương đồng này để bảo đảm tính pháp lý khi HĐND thành phố tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch UBND quận.
Các đại biểu nhấn mạnh, Luật hiện hành quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương đồng nhất, đồng dạng cho cả nông thôn, đô thị, hải đảo. Trong khi đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã bước đầu đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo. Sự đổi mới mô hình chính quyền địa phương đòi hỏi cần sửa đổi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân phù hợp, tương thích với thực tế.
Nhiều ý kiến cũng thẳng thắn chỉ rõ, hoạt động giám sát của HĐND với cơ quan hành chính nhà nước tại phường, quận nơi không tổ chức cấp chính quyền còn lúng túng, khó thực hiện. Do đó, cần tạo cơ sở pháp lý cụ thể hơn để HĐND thực hiện tốt chức năng giám sát. Đặc biệt, cần ưu tiên sửa đổi các nội dung, hình thức, phương thức giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND, cá nhân đại biểu HĐND đối với hoạt động của chính quyền phường và chính quyền quận nơi không tổ chức cấp chính quyền.
