Chuyển đổi tư duy làm luật

Trong thảo luận tình hình kinh tế – xã hội ngày 4/11/2024 của Quốc hội, có khá nhiều đại biểu phát biểu liên quan đến đổi mới tư duy làm luật. Đây là câu chuyện mà hầu như Quốc hội từ khóa IX đến nay, khóa nào cũng đề cập ít nhất một lần. Riêng khóa XV này đã bàn nhiều lần, đặc biệt là trong lần thảo luận học tập Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, quán triệt việc xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật với 8 tính chất: đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công  khai, minh bạch; và trong lần triển khai kế hoạch cụ thể của cả nhiệm kỳ theo Kết luận số 19-KL/TW ngày 14-10-2021 của Bộ Chính trị về Định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV. Lần này, tuy không đặt thành một nhiệm vụ cụ thể nhưng có một số đại biểu phát biểu theo tinh thần là cần tiếp tục chuyển đổi tư duy làm luật. Qua theo dõi cho thấy, Quốc hội đã xoay chuyển nhiều cách làm luật qua các giai đoạn.

Quốc hội tiến hành thảo luận phiên toàn thể tại hội trường về đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội năm 2024.

Giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới (những năm 1986 – 2000): Do chuyển đổi từ thể chế kinh tế kế hoạch hóa sang thể chế kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước (hay có sự điều tiết vĩ mô), chúng ta chưa có nhiều hiểu biết về kinh tế hàng hóa đa thành phần cũng như kiến thức kinh tế thị trường nên hầu hết các luật về kinh tế đều được xây dựng theo dạng luật khung, luật nguyên tắc. Chính phủ sẽ hướng dẫn thi hành theo hướng, mở dần từng nội dung của luật phù hợp với yêu cầu thực tiễn.

Giai đoạn thứ hai, sau nhiều năm, tiếp cận với nền kinh tế mới, hòa nhập khu vực, hội nhập quốc tế, chúng ta khẳng định được mô hình kinh tế, đó là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và khắc phục tình trạng “luật khung, luật ống” chậm đi vào cuộc sống, khó thi hành nên chúng ta chuyển sang xây dựng luật cụ thể, luật chi tiết. Là luật cụ thể, chi tiết nên thời gian xây dựng mỗi luật khá dài (gồm các công đoạn dự thảo luật; thẩm định của Chính phủ; thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội; ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lấy ý kiến nhân dân; Quốc hội thảo luận, chỉnh lý, thông qua).

Giai đoạn thứ ba, bắt đầu từ giữa nhiệm kỳ khóa XI: Lúc này Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24-5-2005 Về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Trong định hướng, Nghị quyết chỉ rõ, “Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả Trung ương và địa phương, theo hướng Quốc hội ban hành luật, giảm dần việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh; Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Xác lập cơ chế bảo đảm luật được thi hành ngay khi có hiệu lực”. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, có nhiều vấn đề mới, không phải vấn đề nào cũng có thể luật hóa chi tiết, cụ thể được ngay, vì thế Quốc hội đã thực hiện đúng như tinh thần Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị mà sau này đã xác định, “Những vấn đề cấp bách, đã chín, đã rõ, được thực tiễn chứng minh, có sự thống nhất cao mới xây dựng, ban hành luật; những vấn đề tuy cấp bách, cần thiết, nhưng là vấn đề mới, chưa đạt đồng thuận cao thì có thể quy định thí điểm. Trước mắt, chưa triển khai xây dựng những dự án luật có nội dung phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau, cần thêm thời gian nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng”. Tinh thần này được áp dụng đối với cả Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm cũng như trong từng dự án luật, pháp lệnh cụ thể. Để bảo đảm mỗi dự án luật, pháp lệnh được thông qua phải có chất lượng, Văn phòng Quốc hội đã có một đề tài khoa học xác định các tiêu chí đánh giá một đạo luật, pháp lệnh có chất lượng⁽¹⁾. Đề tài khoa học đã xác định các tiêu chí đó gồm 2 nhóm, nhóm tiêu chí chất lượng về hình thức và nhóm tiêu chí chất lượng về nội dung:

 Nhóm tiêu chí chất lượng về hình thức gồm:

– Đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong cơ cấu đạo luật, giữa đạo luật đó với hệ thống pháp luật hiện hành.

– Đảm bảo tính chính xác, chặt chẽ về hình thức.

– Tính rõ ràng, dễ hiểu về cách thể hiện.

 Nhóm tiêu chí chất lượng về nội dung gồm:

– Phải thể hiện đúng đắn được ý chí và nguyện vọng của cử tri, nhân dân lao động.

– Nội dung ý chí, nguyện vọng đó trong đạo luật phải phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế và xã hội khách quan trong thời gian đó.

– Phải phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng.

– Nội dung luật phải hợp hiến, hợp pháp.

– Nội dung điều chỉnh các quan hệ xã hội phải phù hợp với mục đích đặt ra với chi phí hợp lý nhất.

– Nội dung điều chỉnh rõ ràng, minh bạch, ổn định và có thể dự đoán được tuổi thọ.

– Phải phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Trên tinh thần đó, từ Quốc hội khóa XI đến nay, số lượng các đạo luật được thông qua là lớn nhất và chất lượng cũng được bảo đảm ngày càng tốt hơn. Song, như Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng đã chỉ rõ, “Hệ thống pháp luật còn một số quy định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn”⁽²⁾ phải tiếp tục được đổi mới.

Nay (có thể coi là bước sang giai đoạn thứ tư), với định hướng, luật chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, luật khung. Mới nghe, thì “tên tuổi” tư duy mới đúng như là giai đoạn đầu tiên mới bắt đầu công cuộc đởi mới đất nước. Song nội hàm thì khác hẳn. Nếu trước đây phải làm luật khung, luật nguyên tắc là vì khi ấy chúng ta chưa có nhiều hiểu biết về nền kinh tế sản xuất hàng hóa đa thành phần, càng chưa có nhiều kiến thức về nền kinh tế thị trường nói chung, thi đến nay trải qua 5 khóa Quốc hội (2002 – 2026), chúng ta đã hiểu biết khá rõ ràng nền kinh tế thị trường nói chung và nắm vững nội hàm của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam. Các nhà khoa học của Đảng đã nghiên cứu và chỉ ra tính hai mặt (mặt ưu thế và mặt khuyết tật) của nền kinh tế thị trường nói chung, đó là:

Mặt ưu thế bao gồm: Tính mềm dẻo, tính tự điều chỉnh cao nên dễ thích nghi khi có những biến cố, biến động. Tính năng động cao, luôn luôn có sự đổi mới kỹ thuật, công nghệ nhằm đổi mới, nâng cao chất lượng sản phẩm và chất lượng các dịch vụ. Nhu cầu xã hội đa dạng do đó các loại hàng hóa, các loại dịch vụ cũng được đa dạng hóa và rất phong phú để đáp ứng các nhu cầu tiêu dùng muôn vẻ khác nhau của xã hội. Mức độ hoạt động hiệu quả cao hay thấp hay không có hiệu quả của từng doanh nghiệp được thể hiện rất rõ ràng (hiệu quả thì trụ vững và phát triển; không hiệu quả thì lụn bại, thậm chí bị phá sản). Người lao động buộc phải năng động, phải chủ động nâng cao trình độ mọi mặt, nâng cao kỹ năng nghề gồm cả kỹ năng cứng (chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật) và kỹ năng mềm (phép đối nhân xử thế với đồng nghiệp, lãnh đạo, quản lý, khả năng sử dụng ngoại ngữ) và phải hết sức nghiêm túc trong lao động nếu không muốn sớm bị đào thải.

Mặt khuyết tật bao gồm: Kinh tế thị trường chỉ chú ý đầy đủ đến lợi nhuận, lợi ích cá nhân, khá nhiều trường hợp gây thiệt hại lớn cho xã hội, hủy hoại môi trường sinh thái. Tính tự phát, cạnh tranh tự nó không bảo đảm được tính hợp lý về cơ cấu sản phẩm dẫn đến sản xuất thừa gây lãng phí nghiêm trọng, hoặc sản xuất thiếu gây khủng hoảng tiêu dùng. Kinh tế thị trường không bảo đảm được cơ cấu kinh tế hợp lý, nói cách khác là, cơ cấu nền kinh tế hình thành tự phát. Đặc biệt là mục tiêu xã hội không được giải quyết hợp lý, thấu đáo, vì kinh tế thị trường chỉ chú ý đến nhu cầu có khả năng thanh toán, rất lạnh lùng với các nhu cầu không có khả năng thanh toán của người nghèo, người khuyết tật, nhóm người yếu thế nói chung trong xã hội. Kinh tế thị trường gây ra phân cực xã hội rất mạnh, phân hóa giàu nghèo với mức độ lớn. Quan hệ xã hội trong nhiều trường hợp chỉ lấy đồng tiền và địa vị cá nhân trong xã hội làm thước đo lẫn nhau. Tính xảo trá, lừa đảo, tệ nạn xã hội phát sinh, phát triển tràn lan, rất khó khắc phục…

Nghiên cứu, gạt bỏ tất cả những mặt trái, khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường nói chung, chọn lọc kỹ lưỡng, tiếp thu mặt ưu thế của nó, chúng ta quyết tâm xây dựng và thực hiện một “nền kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập quốc tế, vận hành đầy đủ, đồng bộ theo các quy luật của kinh tế thị trường, có sự quản lý của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa, nhằm mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh” và “Một đặc trưng cơ bản, một thuộc tính quan trọng của định hướng xã hội chủ nghĩa trong kinh tế tthị trường ở Việt Nam là phải gắn kinh tế với xã hội, thống nhất chính sách kinh tế với chính sách xã hội, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước, từng chính sách và trong suốt quá trình phát triển”⁽³⁾. Từ sự nhận thức của Nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) đã khá rõ các mô hình kinh tế như nói trên và đất nước hòa nhập khu vực, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng nên cơ quan lập pháp có thể chỉ xây dựng luật nguyên tắc, luật khung và cơ quan hành pháp cụ thể hóa bằng Nghị định hướng dẫn thi hành.

Theo quy trình xây dựng luật hiện hành thì công việc pháp chế của Chính phủ (cơ quan hành pháp) sẽ có sự thay đổi rất lớn về mặt thời gian. Hiện tại, hơn 95% các dự án luật đều do Chính phủ trình và việc tổ chức hướng dẫn thi hành luật là những nhiệm vụ của Chính phủ không thể thay đổi. Nếu Chính phủ trình dự án luật chi tiết, luật cụ thể thì có nghĩa là khi luật được thông qua, sẽ ít vấn đề phải hướng dẫn; nếu Chính phủ trình dự án luật khung, luật nguyên tắc thì có nghĩa là sẽ phải hướng dẫn rất nhiều điều, khoản thuộc nội dung của luật sau khi luật được thông qua. Tức là, đầu tư thời gian, công sức nhiều cho công đoạn soạn thảo thì thời gian, công sức đầu tư cho hướng dẫn thi hành sẽ giảm bớt nhiều. Nhưng có một thực tế hiện nay là, các luật được thông qua là những luật chi tiết, ít điều khoản phải hướng dẫn, mà cho tới nay (đến kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV), Thủ tướng Chính phủ đã báo cáo trước Quốc hội rằng, “vẫn còn tình trạng nợ đọng, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh”. Vậy, nay mai Quốc hội xây dựng, ban hành luật khung, luật nguyên tắc, các vấn đề phải hướng dẫn tăng gấp bội lần thì xử lý thế nào? Chắc chắn Chính phủ sẽ phải củng cố, tăng cường cơ quan pháp chế cả ở Văn phòng Chính phủ (nơi chủ trì giúp Chính phủ thẩm định dự án luật) và cả ở các bộ, cơ quan ngang bộ (là nơi chủ trì soạn thảo các dự án luật và giúp Chính phủ khởi thảo văn bản hướng dẫn thi hành luật) sẽ phải mạnh hơn nữa, chất lượng hơn nữa mới đáp ứng được yêu cầu công việc.

Thời gian để các cơ quan của Quốc hội thẩm tra các dự án luật khung, luật nguyên tắc ít nhiều sẽ có phần gọn nhẹ hơn và thời gian để Quốc hội xem xét thông qua cũng sẽ ngắn hơn thời gian thông qua luật chi tiết, cụ thể. Do đó thời gian kỳ họp Quốc hội cũng có thể được rút ngắn. Vấn đề rút ngắn thời gian kỳ họp cũng là vấn đề đang được đại biểu Quốc hội và dư luận xã hội quan tâm./.

(1) Đề tài cấp Bộ, Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng dự án luật, phâp lệnh theo Quyết định số 494 QĐ/VPCN; đề tài kết thúc năm 2006.

(2) Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, Tập 1, trang 89.

(3) Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng, Tạp chí Cộng sản số 966 (5-2021) trang 8.