Xem xét bỏ phạm trù “quản lý nhà nước” đối với doanh nghiệp nhà nước để tạo sự đột phá

Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp có hiệu lực từ 2014. Qua 10 năm triển khai trên thực tế, những quy định của Luật này đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế. Trong đó, phạm vi điều chỉnh của Luật gồm “sử dụng vốn”, “vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp”, dẫn đến chưa tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng chủ sở hữu vốn của nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và chức năng quản trị hoạt động kinh doanh, can thiệp trực tiếp vào hoạt động và quản trị của doanh nghiệp.

Điều này làm hạn chế quyền của doanh nghiệp, chưa tạo hành lang pháp lý thống nhất để doanh nghiệp chủ động trong hoạt động sản xuất kinh doanh, chưa bảo đảm tính chất “lợi ích thì hài hòa, rủi ro thì chia sẻ”, công bằng và yếu tố thị trường.

Để góp ý xây dựng dự thảo Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Bộ Tài chính soạn thảo theo hướng tách bạch chức năng quản lý vốn với chức năng sở hữu vốn và chức năng quản lý nhà nước tại doanh nghiệp, Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên Văn phòng Luật sư NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam đã có cuộc trao đổi với PV.

Cần sáng tạo mô hình quản trị đặc thù cho doanh nghiệp nhà nước

PV: Tại Dự thảo Tờ trình Chính phủ Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Luật số 69/2014/QH13) sửa đổi, Bộ Tài chính đề xuất phân định rõ chức năng chủ sở hữu vốn với chức năng quản lý nhà nước tại doanh nghiệp. Xin được nghe quan điểm của luật sư về ý kiến này?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Đây là chủ đề không mới, chưa muốn nhấn mạnh là đã được đặt ra và thảo luận từ ít nhất hơn 30 năm trước, khi Việt Nam bắt đầu tìm cách cải cách các doanh nghiệp nhà nước để hoạt động hiệu quả hơn.

Cho tới giờ, chừng nào còn doanh nghiệp nhà nước thì chúng ta vẫn tiếp tục phải đặt ra những câu hỏi then chốt như thế này. Đó cũng là vấn đề chung có tính cố hữu và phổ quát ở tất cả các nước có duy trì doanh nghiệp nhà nước ở mức độ cao hoặc tương đối cao.

Câu chuyện “khổ lắm nói mãi” này có các phiên bản khác biệt ít nhiều ở mỗi thời kỳ. Trong những năm đầu cải cách, chúng ta đặt ra bài toán với ba nghiệm số: Phân định quyền sở hữu, quản lý nhà nước và quyền quản lý kinh doanh. Sau đó khi đã ban hành Luật Doanh nghiệp nhà nước và hợp nhất thành Luật Doanh nghiệp chung, chúng ta cho rằng đã giải quyết xong bài toán quản lý kinh doanh, tức là trao quyền tự chủ điều hành kinh doanh cho doanh nghiệp.

Hiện nay chỉ còn lại hai vấn đề, đó là cắt nghĩa, phân định chức năng chủ sở hữu vốn và chức năng quản lý nhà nước. Như vậy, với lịch sử câu chuyện khá phức tạp như vậy thì lần sửa luật này có thể kỳ vọng kết quả gì không?

Quan điểm của tôi cho rằng để giải quyết vấn đề thì trước hết cần xác định mục tiêu và các yếu tố có tính chất điều kiện biên. Đó là chúng ta có thực sự đòi hỏi doanh nghiệp nhà nước mang lại hiệu quả kinh doanh, tức làm ra lợi nhuận không? Nếu có thì hiệu quả đó cần đạt được ở những doanh nghiệp nào và mức độ ra sao trong tương quan so sánh với doanh nghiệp thuộc thành phần khác trên thị trường? Thậm chí về khách quan, liệu doanh nghiệp nhà nước có thể kinh doanh hiệu quả và có lãi trong môi trường cạnh tranh của thị trường được không?

Để giải quyết bài toán quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp trước hết cần xác định mục tiêu và các yếu tố có tính chất điều kiện biên.

Trên thực tế, các câu hỏi này đều không dễ trả lời. Bởi thế, một khi nhà nước muốn các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ vị thế chủ đạo về kinh tế thì đồng thời phải sáng tạo các cơ chế và mô hình quản trị đặc thù.

Trên thế giới ít nhất có hai mô hình thành công, đó là Công ty đầu tư tài sản công Temasek của Singapore và Quỹ đầu tư công của Saudi Arabia. Xin lưu ý rằng ở các nước này, doanh nghiệp nhà nước thực sự rất mạnh và kinh doanh hiệu quả trên thương trường toàn cầu bởi họ đã minh định theo hướng đơn giản hoá một lần nữa cơ chế quản trị bằng cách chỉ còn duy trì yếu tố “chủ sở hữu” là nhà nước, mà bỏ đi cái gọi là “quản lý nhà nước”.

Tại sao vậy? Đơn giản đã là chủ sở hữu về đầu tư vốn thì chỉ cần quan tâm đến lợi nhuận, còn “quản lý nhà nước” hay đúng ra là “điều tiết vĩ mô” đối với nền kinh tế thì phải thực thi bình đẳng đối với mọi thành phần kinh tế, dù thuộc sở hữu công hay tư.

Cho nên, nếu chúng ta muốn tạo ra sự đột phá trong sửa Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp lần này thì có lẽ cần xem lại để có thể bỏ phạm trù gọi là “quản lý nhà nước” đối với doanh nghiệp nhà nước.

Điều này vẫn luôn có nội hàm rắc rối, phức tạp và thiếu rành mạch nhất, nên trên thực tế đã tạo nhiều khe hở cho sự lạm dụng để tiêu cực phát sinh cũng như cản trở quyền tự chủ kinh doanh tự nhiên của doanh nghiệp.

Đề xuất phân loại doanh nghiệp nhà nước theo mục tiêu

PV: Nếu quy định tách bạch chức năng sở hữu vốn với chức năng quản lý nhà nước tại doanh nghiệp được thực hiện sẽ tháo gỡ những vướng mắc, hạn chế nào ở giai đoạn trước đây, thưa ông?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Theo dõi tiến trình cải cách doanh nghiệp nhà nước 30 năm qua tôi cho rằng chúng ta khó có thể trông đợi các kết quả hay cải thiện thực chất, nếu chỉ dừng ở thiết kế hay sửa đổi các điều luật. Vấn đề thuộc về tư duy, phương pháp tiếp cận và cả ý chí thống nhất về chính trị khi ban hành và thực thi chính sách.

Chẳng hạn, chúng ta đã từng đột phá lớn trong lập pháp bằng việc bãi bỏ Luật doanh nghiệp nhà nước mà thay thế hay gộp vào Luật Doanh nghiệp chung, với mục tiêu đối xử và tạo vị thế bình đẳng trên thương trường giữa doanh nghiệp của nhà nước và tư nhân. Tuy nhiên, cho tới nay, từ thực tế được các doanh nghiệp nhà nước phản ánh thì các ban lãnh đạo, điều hành vẫn tiếp tục phải chịu các ràng buộc và rào cản như trước.

Thứ nhất, các quyết định về bổ nhiệm, chỉ định nhân sự không hẳn theo quy luật thị trường với các tiêu chí rõ ràng, minh bạch để chọn được người giỏi nhất và xứng đáng. Thứ hai, các quyết định nhân danh “quản lý nhà nước” từ cả chủ sở hữu lẫn các cơ quan quản lý nhà nước dưới dạng chỉ thị và mệnh lệnh hành chính có thể được ban ra bất cứ thời điểm nào nhưng buộc doanh nghiệp luôn phải chấp hành.

Tạo sao lại như vậy? Qua nghiên cứu, tôi thấy suy cho cùng không phải trong mọi trường hợp “chủ sở hữu” hay “nhà quản lý nhà nước” mong muốn như vậy mà họ buộc phải làm, bởi một khi để đạt các mục tiêu chính sách hay chính trị nhất định thì phương thức và công cụ khả dĩ nhất vẫn là doanh nghiệp nhà nước.

Có nghĩa rằng xét nguyên nhân sâu xa, ngoại trừ một số doanh nghiệp nhà nước thuần tuý cung cấp các dịch vụ công ích, các doanh nghiệp nhà nước nói chung ngoài hoạt động kinh doanh trong cạnh tranh trên thương trường vẫn phải gánh các nhiệm vụ chính trị trong lĩnh vực mình đảm nhiệm. Cái khó và cái vướng thật sự chính là ở đó.

Như vậy, nếu sửa đổi luật có tính chất cải cách thì tôi cho rằng cần xác định lại mục tiêu doanh nghiệp nhà nước. Chẳng hạn phân định rõ hai loại doanh nghiệp công ích và doanh nghiệp kinh doanh. Đối với loại thứ hai, Nhà nước chỉ nên đóng vai chủ đầu tư vốn và quản lý các danh mục đầu tư trong từng lĩnh vực, với mục tiêu làm sao mang lại các khoản lợi nhuận cao nhất từ đồng vốn ngân sách được sử dụng. Lúc này, Nhà nước không làm việc quản lý doanh nghiệp hay quản lý kinh doanh mà chỉ quản lý đầu tư.

Đồng thời, Nhà nước không nhất thiết quản lý trực tiếp mà có thể thuê các tổ chức trung gian chuyên nghiệp và có uy tín nhất để quản lý danh mục đầu tư. Việc quản lý toàn bộ các hoạt động đầu tư của chủ sở hữu nên tập trung vào một cơ quan hay tổ chức đầu mối, có thể lấy mô hình Temasek của Singapore hay Quỹ đầu tư Saudi Arabia làm ví dụ tham khảo.

PV: Ông đề cập đến vấn đề cải cách tổng thể, tuy nhiên căn cứ đề xuất sửa đổi luật hiện nay thì theo ông, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan đại diện chủ sở hữu cần được quy định theo hướng nào?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Thành thật mà nói, logic trong quan điểm của tôi khá đơn giản. Bắt đầu bằng việc phân chia rành mạch hai loại doanh nghiệp nhà nước để thiết lập hai cơ chế quản lý khác nhau như sau:

Loại thứ nhất, doanh nghiệp có 100% vốn sở hữu của nhà nước. Doanh nghiệp này giới hạn vào dịch vụ công ích, nên có cơ quan chủ quản với vai trò kép là đại diện chủ sở hữu và vai trò quản lý nhà nước. Cần duy trì vai trò thứ hai vởi doanh nghiệp công ích đảm nhiệm vai trò là công cụ thực thi các mục tiêu chính trị và chính sách do nhà nước giao, thông qua các cơ quan chủ quản là các bộ, sở chuyên ngành. Các doanh nghiệp này không kinh doanh vì lợi nhuận nên không vi phạm nguyên tắc tự do cạnh tranh trên thương trường với doanh nghiệp khác.

Loại thứ hai, doanh nghiệp có vốn tham gia của nhà nước theo mô hình quản lý danh mục đầu tư. Nếu chủ trương đầu tư vốn nhằm để sinh lời thì theo thông lệ, nhà nước không nên chiếm đa số hay tỷ lệ cổ phần chi phối, thường là dưới 50%, thậm chí tối đa 30% theo thông lệ nhiều nước.

Bởi hai lý do: Nhà nước với tư cách chủ đầu tư vốn cần phân tán rủi ro và các quyết định về điều hành, kinh doanh được dành cho khu vực tư nhân để bảo đảm tính linh hoạt, năng động và cạnh tranh. Chủ đầu tư hay chủ sở hữu vốn là cổ đông chỉ nên và cần đóng vai trò giám sát. Việc quản lý danh mục đầu tư cũng không thể giao cho các bộ, sở chuyên ngành bởi xung đột lợi ích với chức năng điều tiết vĩ mô hay quản lý nhà nước của họ. Thay vào đó, cần xác định một cơ quan chuyên trách đóng vai trò đại diện chủ sở hữu cho các khoản đầu tư vốn nhà nước.

Cần xác định rõ quan điểm chính sách và mô hình quản trị đối với doanh nghiệp nhà nước trước khi thiết kế các điều khoản của Luật.

Làm rõ quan điểm chính sách để xác định chức năng sở hữu vốn

PV: Vai trò của các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn cần được làm rõ như nào, thưa ông?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Nên phân định chức năng hai loại cơ quan. Các bộ chủ quản thực hiện quản lý nhà nước thì vừa là chủ sở hữu vốn, vừa sử dụng các doanh nghiệp nhà nước làm công cụ quản lý, điều tiết nền kinh tế.

Chẳng hạn trong lĩnh vực điện – lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế, sau khi phân tách vai trò sở hữu vốn và vai trò quản lý nhà nước ra hai cơ quan khác nhau đã dẫn đến có những khoảng mờ nhất định về trách nhiệm trong việc bảo đảm an ninh năng lượng một cách liên tục.

Riêng với cơ quan đầu mối đóng vai trò đại diện chủ sở hữu các khoản đầu tư của nhà nước, nhiệm vụ cơ quan này có lẽ chỉ tập trung vào lựa chọn nhân sự là chuyên gia giỏi nhất tham gia vào ban quản trị, điều hành của các doanh nghiệp liên quan nhằm thực hiện vai trò giám sát hiệu quả đầu tư, kết hợp với chức năng tư vấn. Chức năng này rất quan trọng bởi một khi đánh giá khoản đầu tư kém hiệu quả thì các nhân sự giám sát hay đại diện cổ đông này có thể đề xuất rút vốn nhằm tái cơ cấu danh mục đầu tư.

PV: Từ góc nhìn nghiên cứu luật, theo ông, khi xây dựng dự thảo Luật, cần lưu ý những yếu tố gì về chức năng sở hữu vốn và quản lý nhà nước để đảm bảo quyền chủ động, thông thoáng nhất có thể cho doanh nghiệp nhà nước nhưng vẫn đảm bảo quản lý dòng vốn hiệu quả?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Mặc dù là chuyên gia về luật pháp, ý kiến của tôi là chưa nên tập trung vào nội dung và thiết kế các điều khoản của luật, nếu một khi chưa xác định rõ về quan điểm chính sách và mô hình quản trị đối với kinh tế nhà nước nói chung và doanh nghiệp nhà nước nói riêng.

Thực tiễn chung về quản trị doanh nghiệp nhà nước luôn bộc lộ nhiều vấn đề mới phức tạp và khó khăn, do đó việc thường xuyên thực hiện cải cách có liên quan là cần thiết, trong đó có chương trình sửa Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước lần này. Để xác định các tiếp cận chính sách đúng và phù hợp, rất có thể cần thực hiện khảo sát thực tiễn và nghiên cứu bài bản, chuyên sâu với sự tham gia của các chuyên gia về kinh tế và các lĩnh vực chuyên ngành.

Trong mọi trường hợp, từ các mô hình quản trị thành công trên thế giới, cùng với việc Việt Nam đã có nhiều kinh nghiệm cả thành công và thất bại trong lịch sử quản trị doanh nghiệp nhà nước, tôi tin rằng các cơ quan chức năng của nhà nước sẽ tìm ra con đường và các giải pháp đúng đắn và phù hợp.

PV: Xin trân trọng cảm ơn ông!

Phương Thảo